淺論工程量清單招標控制價存在的問題及對策

    濟寧北湖省級旅游度假區管委會招管辦  張雪玲

    濟寧市水利局  陳長華

    摘  要：為有利于客觀、合理的評審投標報價，避免哄抬物價造成國有資產流失，應針對工程量清單招標控制價計價活動中存在的問題，加強監督管理， 切實采取有效的措施，以促進工程建設招投標工作更加規范、有序、健康的發展。

    關鍵詞：招標控制價；存在問題；對策

    工程招投標活動，不僅是業主選擇一個信譽良好的施工企業的過程，同時也是尋求一個各方均能接受的工程“合理價格”的尋價過程。由于實行工程量清單招標后，標底保密這一法律規定已不能起到有效遏制哄抬標價的作用，有的地區和部門已經發生了在招標項目上所有投標人的報價均高于標底的現象，致使中標人的中標價高于招標人的預算，對招標工程的項目業主帶來了困擾。因此，為有利于客觀、合理的評審投標報價和避免哄抬物價，招標人應編制招標控制價，作為招標人能夠接受的最高交易價格。這在一定程度上起到了遏制投標人投標報價過高及超概算或超預算高價中標的作用，建設項目的成本得到有效控制，得到了市場主體各方的充分肯定。但是在招標控制價的實施過程中，也出現了一些問題。為促進工程建設招投標工作更加規范、有序、健康發展，應強化對招標控制價計價活動的監督管理， 采取切實有效的措施，以免造成國有資產流失。

    一、工程量清單招標控制價的產生過程

    1.在市場經濟時代，先進技術層出不窮，施工工藝多種多樣，價格相去甚遠，為防止哄抬工程價格，指明競爭方向，實現公平競爭，招標人統一工程項目清單，依據常規施工工藝，設置標底，通過招標選擇合理低價的中標單位。但設標底招標的弊端有：設標底時易發生泄露標底及暗箱操作的現象，失去招標的公平公正性；現在編制的標底價是預算價，科學合理性差，較難考慮施工方案、技術措施對造價的影響,容易與市場造價水平脫節；標底在評標過程的特殊地位使標底價成為左右工程造價的杠桿。不合理的標底會使合理的投標報價在評標中顯得不合理。

    2.將標底作為衡量投標人報價的基準，導致投標人盡力地去迎合標底,往往招投標過程反映的不是投標人實力的競爭,而是投標人編制預算文件能力的競爭,或者各種合法或非法的“投標策略”的競爭，致使建筑招投標市場出現不公平競爭。隨著其弊端不斷顯現，部分工程實現無標底招標，但無標底招標的弊端有：容易出現圍標串標現象，各投標人哄抬價格，給招標人帶來投資失控的風險；容易出現低價中標后偷工減料，不顧工程質量，以此來降低工程成本，或先低價中標，后高額索賠等不良后果；評標時，招標人對投標人的報價沒有參考依據和評判標準。

    3.為促進工程建設招投標工作更加規范、有序、健康發展，2008《清單計價規范》設立了工程量清單招標控制價。招標控制價不同于通常所說的標底，兩者最本質的區別在于根據《中華人民共和國招標投標法》規定標底必須保密，而《清單計價規范》規定招標控制價應在招標時公布；其次，標底是一個預算價，是招標人對招標工程的預計價格；而招標控制價是社會平均先進水平的體現，其編制依據是“清單計價規范”、各種計價定額和計價辦法、市場價格、工程造價管理機構發布的工程造價信息等。招標控制價是2008版《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008）的新增術語，在工程采用招標發包的過程中，由招標人根據國家或省級、行業及建設主管部門發布的有關計價規定，按設計施工圖紙計算的工程造價，其作用是招標人用于對招標工程發包的最高限價。招標控制價的優點有：可有效控制投資，防止惡性哄抬報價帶來的投資風險；提高了透明度，避免了暗箱操作、尋租等違法活動的產生；可使各投標人自主報價、公平競爭,符合市場規律，投標人自主報價,不受標底的左右；既設置了控制上限又盡量地減少了業主對評標基準價的影響。但是在招標控制價的實施過程中，也出現了一些問題。

    二、實行工程量清單招標控制價出現的問題分析

    1.圖紙設計質量問題影響工程量清單招標控制價的編制。工程量清單控制價編制的重要依據是工程圖紙，因此工程圖紙設計的正確性、完整性直接影響到工程量清單控制價編制的準確性。但有時設計單位由于主觀或客觀的原因，比如設計人員的業務水平問題，導致圖紙設計不合理或不全面，甚至出現設計錯誤，或者由于建設單位急于工程開工，導致設計單位草草設計了之，設計深度不夠，根據這種圖紙編制出的工程量清單控制價勢必出現錯誤或漏項較多，從而不可避免地影響招標控制價的準確性。

    2.工程量清單招標控制價的編制質量問題。工程量清單招標控制價的編制是一項非常重要的基礎工作，其質量高低，直接影響到建設項目的投資、投標人的投標報價、施工過程中的管理、資金撥付以及最后的工程結算。工程量清單招標控制價由招標人編制，是《清單規范》賦予招標人的責任，當其不能編制時可委托具有相應資質的工程造價咨詢單位編制，工程造價咨詢單位不得同時接受招標人和投標人對同一工程的招標控制價和投標報價的編制。由于諸多方面的原因，不管是招標人還是工程造價咨詢單位編制的工程量清單招標控制價質量均不太高。普遍存在清單范圍不明確、項目特征描述不清、工程量計算不準、漏項嚴重以及與《清單規范》的計算規則不相吻合的現象。并且常常出僅公布招標控制價總價，不公布招標控制價各組成部分的詳細內容。工程量清單質量問題的存在，客觀上給下一步的工作帶來非常大的麻煩，相關各方均站在各自的立場對工程量清單予以不同的理解，協調起來非常困難。

    3.招標文件中部分工程量清單計價條款存在的問題。根據國家的相關規定，工程量清單招標控制價是招標文件的組成部分，其計價規定及投標報價的編制也應遵循國家相關規定。但招標文件中卻有常常有這樣的規定:“招標文件所發的招標控制價為本工程的最高限價，所附工程量清單僅供參考，投標人須根據招標人提供的施工圖紙和技術規范要求自行核實工程量后進行報價，本工程實行總價包干。”顯然這樣的規定違反了清單計價規范和有關法規，是有失公平的。這種規避招標人編制工程量清單及招標控制價不準確的責任，將風險轉嫁給投標人的現象，給下一步工程項目的合同談判、質量控制、進度控制、投資控制、協調等等，都會帶來一系列問題。建筑產品的形成，是施工企業和業主共同努力、協調配合、互利互惠的結果。整個履約過程中，只顧自己利益，忽視對方利益，勢必引起對方的抵觸情緒，處理不好，不僅投標人遭受重大損失，招標人同樣不可避免地蒙受重大損失，對整個工程的建設來說是非常不利的。

    4.招標人公布的工程量清單招標控制價過低或過高問題。清單計價規范明確規定招標控制價應在招標文件中公布，不應上調或下浮，但是有的招標人公布的招標控制價過低，隨意下浮，公開的最高限價遠遠低于市場平均價，沒有充分考慮到市場供求狀況和合同實施過程中可能發生的風險因素等情況，施工單位的利潤空間被大幅度壓縮，對工程質量和安全生產都產生了一定影響。還可能出現無人投標情況，因為按此價投標將無利可圖，不按此投標又成為無效投標，結果使招標人有時不得不修改招標控制價進行二次招標。還有部分項目招標人公布的招標控制價過高，且最高限價大大高于市場平均價，因為最高限價大大高于市場平均價，就預示著按此價投標，中標后利潤很豐厚，而且只要投標不超過最高都是有效投標，這樣就可能誘導投標人圍繞這個最高限價串標圍標。以上情況的出現對招投標工作均產生極為不利的影響。

    三、做好工程量清單招標控制價監督管理的對策

    針對以上存在的問題，必須從以下方面做好工程量清單招標控制價監督管理工作：

    1.工程量清單招標控制價編制依據要科學規范。勘察設計文件是工程建設必須遵循的文件，也是編制工程量清單的關鍵。必須加強建設工程勘察設計質量的監督與管理，加強圖紙會審，提高工程設計質量。使項目工程圖紙內的問題在設計階段得以解決，為編制好工程量清單招標控制價打好基礎，減少因圖紙的錯、漏、缺等現象而產生的計價失誤，也避免建設方在開工后不必要的改動以及可能因此而產生的糾紛。招標控制價的編制應遵循客觀、公正的原則，按照勘察、設計文件、有關的標準、規范及相關資料，工程量清單計價規范的要求，合理反映擬建工程項目市場價格水平。在編制招標控制價時，消耗量水平、人工工資單價、有關費用標準按國家或省建設行政主管部門頒發的計價依據和計價辦法執行，材料價格按工程造價管理機構發布的市場指導價取定，措施項目費用按工程所在地常用的施工技術和施工方案計取。

    2.工程量清單招標控制價應嚴格進行備案。實行工程量清單計價招標的房屋建筑和市政工程，招標人應在發布招標控制價前將招標控制價有關材料報送工程所在地造價管理機構備案。備案資料主要包括招標文件中有關工程計價條款、工程量清單、招標控制價成果文件等。工程造價管理機構對報送的招標控制價資料主要應從以下幾方面進行審查：工程量清單和招標控制價是否由具有編制能力的招標人或受其委托的具有相應資質的工程造價咨詢單位編制；工程量清單和招標控制價編制單位公章、造價專業人員簽字及印章是否齊全；工程量清單和招標控制價是否符合《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008）和工程造價計價的有關規定等。審查機構應將將審定的招標控制價和審查意見回復招標人，招標人應將上述審查情況送工程招標投標監督管理機構。

    3.嚴格使用工程量清單招標控制價不得上調或下浮。招標控制價的性質和作用決定了招標控制價不同于標底，無需保密。為體現招標的公開、公平和公正性，防止招標人有意抬高或壓低工程造價，給投標人以錯誤的信息，招標人編制的招標控制價應在招標文件中載明，不得對編制的招標控制價上調或下浮，更不得隨意改動。投標人的投標報價高于招標控制價時，其投標應予以拒絕并作廢標處理。招標控制價應由具備編制能力的招標人，或其委托的具有相應資質的工程造價咨詢企業、招標代理機構負責編制，以單獨的造價成果文件形式出具，公布的招標控制價應當包括招標控制總價、各分部分項工程的合計費用以及必要的說明，并應由招標人在招標文件中公布等。

    4.加強招標控制價監督檢查認真處理招標控制價投訴。對已公布的招標控制價投標人經自行復核后，認為其未按國家標準《建設工程工程量清單計價規范》和工程造價計價依據的規定編制的，可在開標前5日內向工程所在地招投標監管機構投訴。招投標監管機構收到投訴材料后，應及時會同工程造價管理機構對投訴進行處理，對招標控制價組織復核，發現確有錯誤的，應責成招標人修改。復核確認招標控制價誤差范圍在±3%以內（含±3%）的，原招標控制價有效；誤差范圍在±3%以外的，招標控制價應以復核確認的為準。各級建設行政主管部門要加強對招標控制價的指導、監督、檢查，認真執行有關工程計價和工程量清單招標的相關規定和工作程序，對在招標控制價編制過程中有違規行為的責任人，要依法查處。對查實違規編制招標控制價的中介服務機構和編制人員，應按照有關規定進行處理，并作為不良行為予以記錄和公示，并由其承擔由此產生的法律和經濟責任。

    參考文獻：

    [1] 建設工程工程量清單計價規范(GB50500-2008)

    [2] 杜葵《工程量清單報價與傳統報價模式比價研究.》

    [3] 尹貽林《工程造價計價與控制》