天津市政建設發展有限公司 胡士星 王晶晶 高 洋
摘 要：代建制作為一種新興的項目管理制度，是我國結合實際國情而制定的一種新型項目管理模式，但由于代建制在我國的發展尚屬于試點階段，實施細節沒有統一的規定，并且在各個地區實施的具體方法和要求也都不盡相同，造成代建單位選擇過程中選擇對象的不確定性，不利于代建制在我國的推廣運用。
本文圍繞代建制模式下代建人的招標選擇方式，有關代建人的重要作用及代建單位的候選對象、影響代建人選擇的因素及不同地區代建人招標選擇等情況進行闡述。對代建人招標選擇方式的現狀及存在的問題進行了闡述，并提出一些建議。以求規范招標代建市場，促進我國代建市場又好又快健康發展。
關鍵字：代建制；代建人選擇；資格預審；評標
代建制模式下代建人的重要作用
2004年7月，國務院正式頒布《關于投資體制改革的決定》，明確提出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”。這使得代建制的試點與實踐全面推進，進入了探索與完善并進的關鍵階段。發展至今，我國基本上已經形成了以深圳為代表的事業型代建和以北京、上海為代表的企業型代建兩種主要代建模式。[1]
在代建制項目管理模式中，政府主管部門、代建單位、承包單位、使用單位為了達到共同目標，各司其職、相互制約，是對傳統“投、建、管、用”多位一體模式弊端的改革。使用單位的主要職責是負責提出項目功能要求，協助代建單位辦好工程建設前期以及建設過程中的有關手續，創造良好的外部條件，以及實行工程質量、進度、資金合理使用的監督工作。使用單位不直接參與建設，代建單位代行了使用單位在建設期間項目法人的職責，割斷了使用單位與代建單位之間的利益關系。代建單位受政府主管部門委托，具有與勘察設計、施工承包商、材料設備供應商等單位依法進行招標投標、合同談判、付款控制、合同索賠等權利。代建單位對各承包單位的資信、業績等信息掌握較全面，可減少逆向選擇，幫助政府主管部門選擇最合適的承包單位，訂立周密的承包合同。[2]
對于政府投資項目實行代建制，進行項目的管理和實施，在整個項目的建設實施過程中，代建人作為代建制組織結構的核心（如圖1.1所示），對項目目標的實現起著舉足輕重的作用。代建單位受政府委托，對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理，委托授權的范圍較大，代建單位的任何失誤都將可能對工程造成重大損失。政府投資項目的主管部門選擇的代建單位往往是專業從事項目建設管理的咨詢機構，擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，通過制訂全程項目實施計劃、設計風險預案、合理安排進度，能夠極大地提升項目管理水平和工作效率，保證政府投資的效率和效益。政府投資的主管部門也將加強對代建單位的監督管理，監督被委托單位的工作質量、目標控制和資金使用情況等作為項目實施過程中的重要工作和任務。[3]
可見，選擇合適的代建單位不僅會影響工程的成敗，還能對工程的成本、質量和工期等有很大的影響，如何選擇最合適的代建單位成為解決代建制中“三超”問題的關鍵。
圖1.1 代建制組織結構圖
代建人選擇方式的趨勢
在我國，代建制是一種新興的項目管理模式，由于發展還沒有形成規模，且各地實施的具體方式方法也都還不相同，國家尚未出臺相關的法律法規來規范代建市場的等現狀，造成我國代建制度沒有在各地普遍的運用。而在代建制實施過程中，代建人起著不可替代的重要作用，關乎代建項目的成敗與否，對項目的最終可交付成果的質量也起著決定性的作用，但由于沒有具體的代建單位選擇方法，在選擇過程中會可能會錯過最適合的代建單位，對項目的造成損失。
代建人的選擇方式主要有以下幾種：即招標（公開招標、邀請招標）、直接委托、有限選擇、集中代建、短名單等方式。無論代建單位的選擇方式如何，都存在著類似的問題，如代建單位選擇方式沒有統一規定，一旦代建單位不通過競爭方式選取則不能夠促進代建企業提高自身的管理水平，也就不利于提高我國政府投資項目的管理水平[4]。分析六個典型地區的代建單位選擇方式的現狀及存在的問題等，了解各地代建單位選擇情況。
表1.1 各地代建單位選擇方式的現狀
| 代建人選擇方法 | 現狀、存在問題及解決方法 | |
| 北京 | 公開招標、有限選擇、集中統建 | 代建人資格條件缺乏統一認定，代建市場還需培育。解決辦法是明確代建人法律地位，消除代建人履行職責障礙，是建立科學公正、方式多樣的代建單位選擇機制 |
| 上海 | 有公開招標、短名單、指定等方式，操作方式 | 代建制單位的法律地位不明確，缺乏統一的操作規范。缺乏政策支持。相關部門不承認代建單位的法律地位；使用單位不理解代建意義，開展工作較難。代建費用偏低。 |
| 深圳 | 組建工務局，全面承擔政府投資項目的代建工作 | 雖然可以將公益性項目管理由分散變為集中代建，提高項目管理的專業化水平，但與我國政府和事業單位機構的改革方向不符，且沒有實現真正的“投、建、管、用”分離，不能培養規范的競爭性代建市場。 |
|
廈門 |
政府招標選定 | 缺乏這些方面的專業人才，造成代建項目的有關功能方面無法為業主單位提供功能使用上的技術支持，缺乏代建項目的信用檔案體系和后評價體系，部分項目由于代建費偏低，某些代建單位特殊專業和高素質的人員配備不足 |
| 重慶 | 公開招投標 | 向全社會全面開放代建市場，培育代建主體，吸引眾多合規的專業工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點與改革的必然選擇。 |
| 福建 | 招標方式、直接委托方式 | 項目代建單位應當按照檔案法等有關檔案管理的規定，建立健全有關項目檔案，幫助代建單位選擇。 |
問題的提出及建議
盡管招標方式選擇代建人成為當前代建制下選擇代建單位的必然趨勢，但由于代建制還處于試點階段，相關的各種法規和制度還不夠完善，在代建單位的選擇上還缺乏一種規范的招標制度，保證合理地選擇適合不同項目建設的代建人，為項目目標的實現奠定基礎。代建單位的性質屬于項目管理單位，所以代建人選擇的招標屬于服務招標。當前代建制下代建單位選擇的法律規定不健全，規范制度不統一，代建人市場不成熟等造成代建人選擇方式混亂的局面，需要通過對服務招標方式和整個招標流程與代建單位選擇招標的對比分析，解決以下幾個決定招標最終結果的問題：
（1）在資格預審階段，代建單位選擇缺乏統一的準入機制，缺乏滿足條件的投標候選人，需要進行代建單位市場的培育。
（2）在評標階段沒有統一的評價標準和依據，法律制度不健全等問題。
當前，代建制在我國的運用越來越廣泛，隨之也產生了很多問題，而在這些問題中有很多是可以避免的。選擇一個合適的代建人不僅可以節約工期、成本，提高工程質量，還可以使項目的功能得到充分的發揮。代建單位在工程實施階段的重要性不言而喻，而選擇合適的代建單位過程中存在的問題也值得我們深思，如何規范市場行為、出臺相應的法律法規等解決方案也需要探究。由于法律定位不清，沒有形成一個良性的市場環境，在委托人選擇代建單位的過程中必然缺少足夠的依據和理由，并且各地對代建單位的資質條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據5。對于規范代建單位選擇現狀，有很多問題要解決，最重要的是規范招標程序，才能使最多數量的候選人參加投標，才能選擇最優的代建單位。
當前代建制下存在的主要問題有代建單位法律地位不明確，代建單位責權不明確，尚未建立統一規范的代建人選擇機制，代建市場準入條件不統一，代建管理費偏低等。代建人的選擇問題成為代建制推行中的主要問題之一。而在當前政府投資項目對于代建人選擇，運用招標方式選擇代建人成為代建制發展的主要趨勢。由于代建制還處于發展階段，很多制度亟待完善，很多學者從不同角度對代建人選擇的招標方式進行了研究，主要集中在通過招標方式選擇代建人時的資格審查階段和評標階段，具體的研究問題體現在：代建單位的資格條件和準入機制，代建單位選擇的法規完善和市場管理，代建人能力的評價等幾個方面。代建市場發育不完善，缺少水平高、專業性強的代建主體。目前，各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據。代建市場處于發育期。代建主體少，尤其缺少經驗豐富、水平高的代建企業，還未形成良性的市場競爭。[5]
針對代建單位選擇過程中沒有統一規范的情況，推知通過招投標方式選擇代建人是必然的趨勢，規范代建單位的招標評標過程，成為解決該問題的方法，以規范市場行為。
參考文獻：
[1]范道津，杜亞靈.政府投資項目企業型代建制實務[M].天津：天津大學出版社，2010.1
[2]陳海，王德卿《淺談代建制中代建單位的功能作用》[J]陜西建筑2008.25
[3]張雨濤《基于層次分析法的代建單位遴選》[J]中國集體經濟2010.0
[4]賈新堂. 代建制存在的問題及建議[J]建筑管理現代化，2008（3）：37
[5]馬勇. 代建制存在的問題及建議[J]. 建筑管理現代化，2007（4）：63-65
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