對建立和發展公共資源交易中心的思考

    河南省焦作市建設工程招標辦公室  王懷軍

    提  要：公共資源交易中心的建立是在有形建筑市場不斷完善并取得成功經驗的基礎上的一項有益嘗試，是有形建筑市場模式的拓展和延伸。這項措施對于整合各類有形建筑和建設市場資源，擴大公共資源交易范圍，建立健全統一規范的工程建設有形市場，從源頭上預防建設領域腐敗行為具有重要作用。但我們也必須清醒地看到，由于缺乏法律定位和成熟模式的借鑒，許多公共資源交易中心的性質定位不準確，甚至將行政主管部門的監管職能也納入自己的職責范圍，造成了新的政出多門、職能交叉、重復監管等體制性弊端。本文就這一問題在廣泛調查研究的基礎上，引發了一些思考。

    關鍵詞：對建立和發展；公共資源交易中心；思考

    2007年10月21日，中紀委向黨的十七大工作報告中指出：“督促有關部門按照公開、公平、公正原則，加快推進公共資源交易市場建設。規范和完善工程建設招標投標、國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓、產權交易和政府采購等制度。”2009年7月9日，中辦國辦印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》中要求：“按照政府建立、規范管理、公共服務、公平交易的原則，堅持政事分開、政企分開，打破地區封鎖和行業壟斷，整合和利用好各類有形建筑和建設市場資源，建立健全統一規范的工程建設有形市場，為工程交易提供場所，為交易各方提供服務，為信息發布提供平臺，為政府監管提供條件。”2010年1月11日，中紀委書記賀國強在中紀委十七屆五次會議的工作報告中強調：“建立健全防止利益沖突制度，深化公共資源交易制度改革，完善公共資源領域統一規范的交易市場，加強對國有產權交易的監管，完善政府采購法律制度體系。”這些重要指示和要求，對于在全國范圍內建立和發展公共資源交易中心起到了巨大的推動作用。但由于對公共資源交易中心的性質和職能沒有明確的法律定位，也沒有明確全國統一的可以借鑒的模式，以至于出現了許多各行其是的公共資源交易中心，最突出的問題是政事不分、政企不分、管辦不分，有的甚至將行政主管部門的監管職能也納入自己的職責范圍，形成了新的政出多門、職能交叉、重復監管等體制性弊端。

    一、不同體制下的公共資源交易中心

    調查中發現，大多公共資源交易中心是將建設工程交易中心、國有土地使用權招拍掛中心、產權交易中心和政府采購中心整合在一起，建立統一的交易平臺。但由于目前國家對公共資源交易中心的性質、職能沒有明確定位，加之缺少統一的管理辦法和運作規程，致使各地政府在建立公共資源交易中心的嘗試中形成了不同模式，暴露出一些值得關注的問題。

    從目前情況看，大體有三種模式。一是政府“直管”模式。即以市、縣政府名義組建、隸屬于市、縣政府直管的運作方式。這種模式一般編制定位高：市級為正縣、縣級為正科級事業單位；機構龐大：大都稱其為“公共資源交易監督管理委員會”或“公共資源交易管理委員會（以下簡稱‘管委會’）”，“管委會”一般由市長或常務副市長、縣長或常務副縣長擔任主任，市或縣四大班子有關領導擔任副主任，負有公共資源交易監督管理職責的行政主管部門的主要領導為成員。“管委會”下設辦公室，辦公室主任一般由監察局副局長或發改委副主任兼任，并由監察部門設立監察室，派員行使行政監察職責。中心主要工作人員大都來自于原各個分散中心，職數一般為60人左右，其人員工資、福利待遇及辦公經費均由本級財政全額撥付，交易費上繳財政。“管委會”作為虛設機構負責重大問題決策、協調和組織召開聯席會議等。辦公室作為常設機構負責公共資源交易中心的日常管理和運作。在工作機制上，有的自成一體，獨立運行；有的則與前些年興起的行政服務中心合二為一，或一套班子，兩塊牌子。目前，采用這種模式的比較普遍。二是政府“托管”模式。即依托于原有形建筑市場或行政服務中心的場地、設施、網絡等有利條件，將各個分散的中心整合在一起，由市、縣政府明確住房和城鄉建設行政主管部門“托管”（如依托有形建筑市場），或為市、縣行政服務中心的下設機構（如依托行政服務中心），同行政服務中心合署辦公，由行政服務中心“托管”。 在領導體制上，由進駐的各分散中心的負責人組成公共資源交易管理委員會或辦公室，服從“托管”部門或單位的領導。在管理體制上，管委會或辦公室作為常設機構負責公共資源交易中心的日常管理和運作。在人員編制上，凡進駐中心的工作人員仍為原單位在編人員，工資關系不變，中心的辦公經費部分由財政下撥。在運行機制上，各自發揮項目管理服務作用。目前，部分市、縣采用的是這種模式。三是部門“聯管”模式。即由市、縣監察局或發改委牽頭，將各個分散的“小中心”整合為一“大中心”，直接隸屬于監察局或發改委的領導。有的進入“大中心”的各個“小中心”可以獨立掛牌；有的則統稱為招標投標市場管理委員會或招標投標交易中心。目前，只有少數市、縣采用這種模式。

    二、公共資源交易中心建立和發展中亟待解決的問題

    盡管在建立和發展公共資源交易中心方面取得了一定的成效，但由于推行這項工作主要是以政府主導、部門為主分散進行的，形成了多種模式，但形成不了統一的管理體制和規范的運行機制，尤其按照中辦國辦印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》中提出的：“為工程交易提供場所，為交易各方提供服務，為信息發布提供平臺，為政府監管提供條件”的要求，還有明顯的差距和問題。

    首先，職能定位不準確。相對于各行政主管部門的職能法定而言，公共資源交易中心只是一個服務機構，而非政府部門。相對于各專業部門不同的規范要求來說，公共資源交易中心的工作人員不可能全部掌握各專業范圍的法律法規和政策標準，很難協調各專業部門為維護業務的特殊性所產生的矛盾。但現實是有的公共資源交易中心的工作人員既要當服務者，更要當監管者，甚至私下“說服”政府，讓政府以“紅頭文件”的方式明確自己的監管職責，堂而皇之地把公權力的觸角伸進不該管的范圍，從而造成新的政出多門、職能交叉、重復監管等弊端。如，有的將公共資源交易中心定位為“辦理和監督信息發布、投標報名、開標、評標、定標、詢價、拍賣、競爭性談判等相關事務”，形成了新的“管辦不分。更有甚者，有的既當政府投資項目招標的業主，又履行監管職能；既進行招標項目代理，又作為業主代表參與評標等。除投標無法替代外，將其他市場主體責任和招投標監管職能系于一身，與過去既當“裁判員”、又當“教練員”、還是“運動員”的做法有過之而無不及。其次，成本不降反倒增。整合各類有形建筑和建設市場資源，建立健全統一規范的工程建設有形市場的目的之一，就是要降低交易成本，為交易各方提供便捷服務。而有的公共資源交易中心卻違背這一初衷。如有的對經行政監管部門備案的招標公告、資格預審文件、招標文件等也要一一審核，甚至隨意更改備過案的相關資料，讓招標人或招標代理機構無所適從，有時為一份備案資料兩頭忙碌，多次反復，苦不堪言。同時，也引發了中心與監管部門之間的矛盾。有的要求招標人或招標代理機構“雙備案”，即向行政監管部門備案的同時也要向中心備案，否則，不予提供服務。第三，無關人員亂插手。有的公共資源交易中心歸行政服務中心管理，行政服務中心的領導插手交易日常事務成為理所當然。有的中心領導為盈利規定招標人或招標代理機構必須在行政服務中心復印圖紙、表格、資料等，甚至也要以中心的名義發放中標通知書，人為剝奪了招標人的權利。第四，專業素質需提升。雖然公共資源交易中心的工作人員大多是原各分散中心的在編人員，但由于有的原中心工作人員是公務員身份，擔心進中心（事業單位）降低工資標準，便托關系留在原單位，致使中心不得不面向社會招聘工作人員，甚至有的領導也趁機將自己的子女、親戚朋友安排在中心，導致中心人員業務素質不高，服務水平千差萬別，難以提供良好的專業化服務。

    三、對建立和發展公共資源交易中心的意見和建議

    針對目前公共資源交易中心在建立和發展中存在的突出矛盾和問題，提出如下意見和建議：

    一是完善法規體系，確立公共資源交易中心的法律地位。建議中紀委、監察部及相關部門在深入調研的基礎上，廣泛聽取社會各界的意見和建議，加快立法步伐，在法律法規中明確公共資源交易中心的地位和性質。可以借鑒住房和城鄉建設部門多年來培育和發展有形建筑市場（建設工程交易中心）形成的成熟經驗，制定《公共資源交易中心管理辦法》、《公共資源交易中心進場交易規則》等法規和規章，以建立統一規范的公共資源交易市場，使公共資源交易中心在規范和完善工程建設招標投標、國有土地使用權招拍掛、產權交易和政府采購等制度中發揮重要作用。二是嚴格“體檢”“紅頭文件”，維護政府的權威性和公信力。有的政府為籌建公共資源交易中心投資很大，場面很“派”，規格很高，如果只搞服務不搞監督，就會覺得是“錦衣夜行”，是一件很遺憾的事。于是，就想方設法讓政府以“紅頭文件”名義規定自己不該管、不應管的事情，這樣就可以順理成章地行使自己不應有的權力。由此建議在全國范圍內對公共資源交易中心的“紅頭文件”進行一次徹查，不僅要審查“紅頭文件”的合法性，更要對其制定的主體、權限、程序和法律依據進行全面而嚴格的審查，徹底消除其與國家法律或與行政主管部門職能相抵觸的“病毒”。只有這樣才能從根本上改變目前已經或正在形成的新的“政出多門、職能交叉、重復監管”等體制性弊端。三是改變運管方式，提倡公共資源交易中心企業化運作。用事業單位的方式去運作市場，帶有明顯的公益性質，容易形成政府干預，容易被社會誤解為一個新設的政府職能部門。從公共資源交易中心目前的運管情況看，有的是政府主抓、有的是紀檢監察機關主抓、有的是發展改革部門主抓、有的是委托行政服務中心或住房和城鄉建設部門主抓。這種亂象極易導致公共資源交易中心成為新的“管辦不分”，乃至成為新的腐敗源頭。建議將公共資源交易中心改造成國有全資、公司運作的獨立法人，徹底解決“管辦不分”的問題。四是強化自身建設，一門心思“服務”市場。建議公共資源交易中心按照中辦國辦印發《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》中提出的“四個提供”要求，圍繞“服務”特性，明確自身定位，強化自身建設，充分利用公共資源交易大市場、大平臺的優勢，優化服務環境，提升服務層次，完善服務功能，在維護公平競爭原則、構建和諧社會中發揮積極作用。