論中國特色城鎮化道路
作者：汪光燾
城市化或城鎮化水平是社會發展階段的一個數量化表述，本質上講是應為實現城鄉共同富裕，是社會發展的根本目標。城鄉統籌是黨中央和國務院在我國社會經濟進入新發展階段，面臨新的機遇和挑戰背景下，借鑒國內外歷史經驗，為致力于突破城鄉二元結構、破解“三農”難題、實現全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。引自《建筑中文網》
在城鄉統籌的實現過程中，城鄉統籌規劃必將發揮規劃的“龍頭”作用，擔負起引領城鄉一體化發展的重擔。這既是城鄉統籌的歷史使命所要求，也是城鄉規劃的行業屬性所決定，更是2008年開始實施的《城鄉規劃法》所賦予的不可推卸的責任——《城鄉規劃法》第一條就開宗明義提出了“協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”是城鄉規劃的任務所在。
編制立足發展現狀、著眼長遠未來、追求統籌協調的城鄉統籌規劃是城鄉規劃行業不可推卸的歷史責任，如何充分發揮城鄉規劃的統領作用，需要理解城鄉統籌的戰略意義，需要掌握城鄉統籌的工作特點，需要明確城鄉統籌規劃的歷史責任。
1 要正確理解城鄉統籌發展的戰略意義
1.1 從城鄉關系看，我國已經進入到必須實施城市反哺農村、工業反哺農業的關鍵時期
長期以來，我國始終實施農村支撐城市、農業支持工業的發展思路。新中國建立后，隨著重工業優先發展戰略的確定，采用計劃經濟體制和統購統銷經濟制度，配合人民公社制度、戶籍管理制度等限制人員城鄉流動的系列輔助政策，通過工農產品“價格剪刀差”方式，抽取農業剩余迅速建立了新中國現代工業。改革開放后，除了短暫時間外，隨著經濟建設投資向城市的過度傾斜，以及社會主義市場經濟建立后，城鄉二元制度下的“土地剪刀差”和“工資剪刀差”①的出現，城市發展仍從農村獲取大量支持。雖然這些年農村發展取得一定成績，但是到2000年左右，三農問題已經相當嚴峻，城鄉間的居民收入、公共服務、社會保障形成了巨大差距，如城鄉居民家庭人均收入差距，已經從1978年的2.57∶1擴大到2002年的 3.11∶1，城鄉恩格爾系數比值，已經從1978年的1.177∶1擴大到2002年的1.225∶1②，這種局面如果不盡快得到扭轉，必將使我國社會經濟產生一系列的嚴重后果。
1.2 從現實情境看，我國可持續發展所面臨的多重危機和內外困境需要依靠城鄉統籌發展予以破解
某種程度上，我國很長一段時間以來的持續高速發展是以資源超前消費、環境污染破壞、能源過度消耗、文化丟失為代價。土地方面，粗放用地模式已經嚴重威脅到我國18億畝耕地紅線；能源方面，我國原油、原煤、鐵礦石等主要能源消耗占世界消耗總量的比例遠遠高于GDP的貢獻量；水資源方面，我國600多座城市中有2/3供水不足，其中1/6的城市嚴重缺水，全國近一半城鎮飲用水源地水質不符合標準；環境方面，區域性環境事故頻發，污染開始從城市向農村全面蔓延；文化傳統方面，對文化遺產的破壞時有發生，傳統文化保護傳承舉步維艱。此外，我國的外向型經濟受到全球性經濟危機和國外貿易保護的雙重制約，單一出口導向的經濟模式面臨嚴峻挑戰。必須全面實施城鄉一體化發展，才能發揮農村在保障國家和城市資源安全、環境安全、能源安全、糧食安全方面的作用，挖掘其在促進經濟增長、傳承歷史文化、建設和諧社會方面的巨大潛力，實現社會經濟持續健康發展。
1.3 從發展階段看，我國社會經濟已經進入具備實施城鄉一體化協調發展條件的時期
正如胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上指出的兩個“趨勢”判斷，大部分國家均是在工業化、城市化發展到一定階段，且具備了相當的國家支撐財力后，方才適時啟動縮小城鄉差距。從產業發展和城市化進程看，中國工業化和城市化均已進入中期階段：2000年，第一產業增加值占GDP的比重下降到15.1％，第一產業勞動力占全國勞動力的比重下降到50.0％，中國城市化水平達到36.22％；到2003年，第一產業增加值僅占GDP的12.8%，全國勞動力中從事第一產業的僅占49.1％，城市化水平達到40.53%；而到2009年，第一產業增加值僅占GDP的10.6%，全國勞動力中從事第一產業的僅占38.1％，城市化水平達到46.59%。按照相關國家經驗，我國已經進入了具備實行“城市支持農村，工業反哺農業”政策的發展階段。從國家財力看，我國財政收入從1993年開始進入持續高速增長期，到2009年，全國GDP達到33.5萬億元，國家財政收入6.8萬億元，人均GDP達到25575元(折合3900美元左右)，已經具備全面實施城鄉一體化的雄厚國力。
1.4 從目標實現看，城鄉統籌是全面建設小康社會的根本要求，是構建和諧社會的堅實支撐，是實現科學發展的重要保證
2002年黨的十六大報告明確提出城鄉統籌概念，2003年黨的十六屆三中全會《決定》將統籌城鄉發展上升為國家戰略， 2004年黨的十六屆四中全會《決定》提出了要推動建立“五個統籌”的有效機制，2007年黨的十七大報告把統籌兼顧上升為科學發展觀的根本方法，中央領導先后在一系列會議和講話中就城鄉社會一體化發展和城鄉統籌發表過多次重要論述。回顧這一概念的提出和認識深化的過程，我們可以清晰地看到城鄉統籌在黨中央、國務院確立的我國長遠發展思路中具有重要地位，對其內涵、作用和意義的認知是隨著改革深化而日益清晰，其既是構成國家發展目標的組成部分，也是實現國家發展目標的有效路徑，更是立足當前、著眼未來的戰略選擇。
2 要全面掌握城鄉統籌的工作特點
2.1 城鄉統籌是一項系統性工作，其實現方式是通過多領域的公共政策綜合作用，引導各種社會經濟要素在城鄉間優化重組，最終實現城鄉和諧發展
城鄉統籌發展是一場涉及思想觀念轉變、資源配置整合、生產力布局優化、人口大量轉移、利益關系調整、管理體制改革、領導方式創新等方面的深刻變革(李迅，2010)。其問題的復雜性和涉及的廣泛性決定工作的綜合性，必須要通過系統性措施探索解決，必須通過多領域、多部門的公共政策綜合作用，共同引導社會經濟要素在城鄉之間自由流動和合理配置，進而實現城鄉一體協調發展。事實也的確如此，我國從2003年城鄉統籌實踐啟動以來，城鄉統籌工作在社會經濟的各個領域全面展開，幾乎所有的政府部門均動員起來，制定和實施了一系列的政策措施，如農業稅費的取消、農村基本養老保險制度的建立等，從實施成效看大部分取得了良好的效果。未來，城鄉統籌公共政策仍需要重點加強以下幾個領域：城鄉資源的高效綜合利用、城鄉間生產要素的自由流動、城鄉間的公共服務均等化、農村經濟扶持和農業現代化提升、農村人才素質提高和農村勞動力轉移等。
2.2 城鄉統籌是一項動態性工作，其實現過程具有時間上的階段特征和空間上的層次特征，不同時期、不同空間范圍的工作重點存在明顯差異
作為長期積累而成的并關系到13億人尤其是9億農民的龐大工程而言，很難一蹴而就、短時間迅速完成，需要循序漸進地分階段、分步驟加以解決。就全國而言，城鄉統籌不僅與國家總體發展目標的實施過程相互關聯，也與各個階段的社會經濟主要矛盾和國內外形勢密切相關。現階段城鄉統籌需要重點關注民生問題、資源環境問題、社會公平問題，其中核心是公共服務均等化問題。具體到規劃領域，現階段對大部分地區而言核心任務將突出表現為“保護城鄉地域生態、保障城鄉聚落安全、保全城鄉居民利益”的“三保”、“集中城鎮、集聚人口、集群企業”的“三集”、“交通運輸圈，基礎設施、公共服務、社會管理的服務圈，城鄉居民戶外運動的休閑圈”的“三圈”規劃的實現(李兵弟，2010)。另外，城鄉統籌發展具有明顯的空間層次差異，城鄉統籌在全國空間范圍、區域空間范圍、省域空間范圍、市縣域空間范圍的任務和重點不盡相同，需要注意的是不同空間層次的工作重點會隨著地域差異而有所不同，也必然隨著時間推移會發生變化和轉移。這就需要我們時刻關注、分析不同階段的工作特點，及時調整不同時期、不同層次空間范圍內的城鄉統籌的工作重點。
2.3 城鄉統籌是一項探索性工作，其實現關鍵是立足全面科學的城鄉差異和地區差別分析，因地制宜、因時而異制定適宜性政策引導
從國外城鄉一體化發展歷程看，城鄉統籌沒有普適性模式，需要立足各國國情和發展階段選擇不同的實現路徑。對我國這樣一個地域范圍遼闊、人口數量巨大、發展嚴重不均衡的國度而言，城鄉統籌工作更需要加大探索和創新力度，其成功的關鍵就在于科學全面地分析城鄉差異和地區差異及其內在原因。我國城鄉差異主要體現在發展基礎差異(家庭收入、社會保障、公共服務等)、社會模式差異、生活習俗方式差異等；需要注意的是與城鄉差異相伴生的是地區差異，后者主要表現為發展階段差異、資源稟賦差異、區位條件差異等，如東部發達的部分地區已經進入城鎮化后期階段，阻止城鎮地區無序擴張是當前的突出問題，而西部個別地區還處于城鎮化起步階段，城鎮發展的培育是未來很長一段時間的主要任務。只有將城鄉差異和地區差異結合起來共同分析研究，才能避免被假象所蒙蔽，否則難以正確理解諸如海南城鄉收入差距較小、東北地區城鎮化水平較高的特殊現象，自然也就無法制定出具備適宜性、針對性、時效性的政策引導。
3 要切實明確城鄉統籌規劃的歷史責任
3.1 編制好城鄉統籌規劃，切實轉變思維
方式是前提
轉變思維方式是編制好城鄉統籌規劃的首要前提。一方面，長期的教育、生活和工作經歷已經在規劃從業人員腦海中留下了“城市中心論”的思維定勢。現在活躍在工作一線的廣大城市規劃從業人員在大學期間接受的都是以城市為核心的現代城市規劃教育，長久形成的城鄉分離、以城市為中心的思維習慣根深蒂固，而從業以后受到整個社會對城鄉關系認知和工作經歷的影響，觀察視角、分析思路、工作習慣、判斷標準均打下了深深的“城市中心論、城市優越論”的烙印。另一方面，我們要清晰地看到新時期城鄉統籌是源于“三農”問題、從農村視角而提出，是以構建和諧城鄉一體化為目標，這一背景就決定了以往重城市輕鄉村、從城市看農村的傳統規劃思維方式必然難以滿足城鄉統籌發展的要求，難以支撐城鄉統籌規劃的編制，需要盡快加以轉變。
3.2 編制好城鄉統籌規劃，深入調查農村
社會是關鍵
從現代城市規劃奠基人之一格迪斯提出規劃的基本工作方法開始，社會調查始終是城市規劃的重要工作內容和基礎，其重要性隨著20世紀60年代西方社會思潮對城市規劃的影響而愈發重要。十分遺憾的是，由于現代規劃以城市發展建設為中心，農村社會調查隨著規劃重心的偏移已經逐漸被規劃行業所淡忘，規劃從業人員對農村的認知遠不及對城市的認知深入。更為關鍵的是，20世紀70年代之后城市出生的規劃從業者基本沒有農村生活經歷，即使是年長一些的、出生在農村的規劃從業人員對農村的認識也日漸模糊，而農村社會相對城市而言有其自然獨特性，以城市模式規劃農村難免水土不服，這也是很多農村規劃缺乏可操作性的根源所在，顯然不利于城鄉統籌規劃工作的開展。此外，中國歷史上長期是農業社會國家，正如費孝通先生指出的，農村中蘊含著中國社會經濟變遷的一切基因，深入了解農村不僅有利于把握農村特征，也有利于全面正確地了解中國社會的特征和城鄉關系。未來對農村社會的調查除了規劃通常所關注的社會經濟發展條件和問題外，要重點加強對農民意愿、社會模式、傳統文化的了解和關注，提高規劃的針對性和可操作性。
3.3 編制好城鄉統籌規劃，規劃理論制度
研究是基礎
從現代城市規劃發展歷程看，雖然在各個階段始終存在追求城鄉一體和諧發展的美好愿景和理想模式，但是這些理論均是以解決城市問題作為出發點，規劃理論發展中以城市為中心的主流發展態勢始終沒有改變。雖然，近幾十年，隨著生態環境等問題的凸顯，城市規劃界開始反思傳統規劃理論，但是尚未形成完善的城鄉一體規劃理論體系。作為世界上人口最多、城鄉關系復雜的國家，我國需要結合城鄉統籌實踐和中國傳統規劃理論，探索新時期城鄉一體化規劃的基礎理論，這既是我國城鄉統籌發展的現實需求，也將成為中國對世界規劃理論的貢獻。規劃理論探索，要重視以下幾個方面：重視對規劃學科基礎理論的補充、重視與中國傳統規劃理論的結合、重視與城鎮化理論完善的互動、重視與城鄉統籌其他學科理論的聯系。此外，還應加強對規劃制度體系的研究，加強對城鄉規劃法定地位、規劃程序、配套政策、實施保障等系列問題的研究，為今后城鄉規劃體系的調整和完善作好鋪墊。
3.4 編制好城鄉統籌規劃，規劃技術方法
創新是重點
作為應用型學科，通過技術手段創新讓學科理論更好地服務社會經濟是城鄉規劃的現實價值所在。尋找運用現代科技創新、契合中國現實國情、滿足地域差異現實、涵蓋不同發展階段、傳承中國傳統規劃理念、符合規劃發展趨勢的規劃方法技術是編制好城鄉統籌規劃的重點。規劃技術方法創新，不僅要加強規劃編制階段的前期研究和規劃編制的技術支撐，還應當關注規劃實施管理和后期評估的技術保證；不僅要重視規劃核心技術的發展，還應當關注規劃支撐技術的創新；不僅應加強學科交叉引入技術方法，還應當立足規劃自身尋求技術變革，例如將生態、低碳、交通等專項規劃的新技術方法引入進來。
4 結語
城鄉統籌是我國在實施長期“城市偏向”發展政策之后，在新的發展背景和形勢下作出的戰略選擇，是關系到我國全面建設小康社會、構建和諧社會、實現社會經濟可持續發展的重要舉措。城鄉統籌的實現需要綜合措施的共同作用，是一個動態發展、不斷創新和探索的過程。在這一過程中，城鄉統籌規劃將擔負統領發展的重大使命，這就需要加快思維方式轉變、深入開展農村社會調查、積極創新規劃理論方法和技術。
注釋(Notes)
① 關于工資剪刀差，陸學藝在《當前農村形勢和社會主義新農村建設》中進行解釋和估算：農民工進城打工，因為農民工的戶籍是農業戶口，所以與有城市戶籍職工的待遇不同，干同樣的工作，但“同工不能同酬，同工不能同時，同工不能同權”；僅以工資一項比較，據有關部門調查統計，2004年，農民工的月工資要比城鎮職工低500～800元。當年農民工1.2億人，以相差600元/人·月計，這個工資剪刀差一年就有8640億元(原文數據為8400億元，可能為筆誤)留在用工的城鎮了。
② 數據來源《中國統計年鑒》。雖然農村和城鎮的恩格爾系數從改革開放后均持續下降，但是城鎮下降速度要明顯快于農村，1978年農村和城鎮的恩格爾系數分別為67.7%和57.5%，到2002年數據分別為46.2%和37.7%，其比值也從1978年的1.177∶1擴大到2002年的1.225∶1。
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