關于加強歷史文化名城規劃工作的通知
1982年2月8日，國務院批轉原國家建委等部門《關于保護我國歷史文化名城的報告》，并公布了國家第一批歷史文化名城名單。1982年7月28日，中央領導同志在薩空了第八位政協委員關于歷史文化各城保護問題的調查報告上又作了重要指示。
最近，我部城市規劃局會同文化部文物局在西安召開了“歷史文化名城規劃與保護座談會”，研究了當前歷史文化名城規劃與保護工作的開展，我們擬定了《關于加強歷史文化名城規劃工作的幾點意見》，現隨文印發，請各地在歷史文化名城規劃工作中參照執行。
城鄉建設環境保護部
1983年3月9日
關于加強歷史文化名城規劃工作的幾點意見
（一）
為了做好歷史文化名城的保護工作，國務院1982年2月8日批轉了國家建委、國家文物局、國家城建總局《關于保護我國歷史文化名城的報告》。國務院在批語中指出：“保護一批歷史文化名城，對于繼承悠久的文化遺產，發揚光榮的革命傳統，進行愛國主義教育，建設社會主義精神文明，擴大我國的國際影響，都有著積極的意義。”歷史文化名城集中體現了中華民族的悠久歷史、燦爛文化和光榮革命傳統，是全國人民極其寶貴的物質和精神財富。把歷史文化名城保護好、規劃好、建設好，是城市規劃工作的一項重要任務。
黨和國家十分重視歷史文化名城和文物的保護工作。國務院多次公布了有關文物保護和管理的指示和條例，1961年和1982年兩次公布了全國重點文物保護單位，1982年人大常委會公布了《中華人民共和國文物保護法》。1982年2月，國務院又公布了國家第一批歷史文化名城名單，引起了各級領導的重視和各界人士的熱烈反響，不少歷史文化名城的有關部門協同配合，做了許多有益的工作。他們廣泛宣傳和組織群眾，有計劃、有步驟地開展調查研究工作；通過多種途徑，采取了一系列保護文物古跡的具體措施；有的對歷史文化名城規劃的規劃與保護座談會上，交流了經驗，明確了開展歷史文化名城規劃工作的方向。在黨的十二大精神鼓舞下，開創歷史文化名城規劃工作新局面有了一個良好的開端。
（二）
當前，歷史文化名城保護和規劃建設中存在的主要問題是：
一、有些建設項目不當，影響了城市的環境和布局。一方面是不顧歷史文化名城的特點性質和要求，在市區建設了一些不該建設的項目；另一方面是項目選址不當，打亂了城市的合理布局。有些歷史文化名城被工業、倉庫或其他城市設施包圍、分割，城市環境受到污染，城市的自然景觀、人文景觀和傳統風貌受到損害。
二、城市的文物古跡、風景名勝遭受到不同程度的自然和人為的破壞。許多具有重大歷史價值的名勝古跡被一些工廠、倉庫、機關、部隊、學校社隊甚至私人長期占用，使一些珍貴的歷史文物建筑得不到應有的維修、保護。有的常年失修、破爛不堪；有的則辟為禁區，不向群眾開放。不少名山大川、河湖水面，不按規劃要求，任意開山取石、亂搭亂建、修路架橋、筑壩取水、圍湖造田、開渠墾植、開掘礦藏，古樹名木的大面積植被被毀，古城、古墓被亂平亂挖，文物古跡受到摧殘，自然面貌、生態平衡受到破壞。
三、歷史文化名城的保護與建設和旅游事業的發展不相適應的。由于城市行政管理和投資體制的影響，一些城市豐富的自然風景資源和文物古跡得不到應有的保護和開發，降低了旅游價值。
四、歷史文化名城，特別是經濟基礎比較薄弱的中小城鎮，對文物古跡、風景名勝的保護與開發，缺乏必要的資金、材料和技術隊伍，管理機構不健全，有關部門分工不明、職責不清，缺少必要的條法和規章制度。
造成以上問題的原因是多方面的，從根本上來說是長期以來“左”傾思影響，否定歷史文化傳統思潮的沖擊，特別是十年動亂，造成了我國歷史文化遺產的一場浩劫，教訓是深刻的。從認識上分析，主要有幾方面原因：一是片面強調發展生產，較多地考慮建設項目本身的建設條件和經濟效益，較少考慮城市的性質和特點，忽視整個城市的經濟效益、社會效益和環境效益的統一；二是城市規劃工作長期廢弛，城市管理不善，不按規劃辦事；三是對保護歷史文化名城的重要性認識不足，措施不力。
（三）
對歷史文化名城規劃的原則、內容和方法有以下幾點意見：
一、歷史文化名城規劃的概念和基本內容
歷史文化名城這一基本概念，反映了城市的特定性質，作為一種總的指導思想和原則。應當在城市規劃中體現出來，并對整個城市形態、布局、土地利用、環境規劃設計等方面產生重要的影響。歷史文化名城規劃首先應注意繼承和發揚本城市的歷史優秀傳統，其目的就是要使城市的發展和建設，既符合現代生產、生活要求，又保持其特有的歷史文化傳統風貌。歷史文化名城保護規劃就是以保護城市地區文物古跡、風景名勝及其環境為重點的專項規劃，是城市總體規劃的重要組成部分，廣義的說也包含有保護城市的優秀歷史傳統和合理布局的內容。編制保護規劃時，一般應根據保護對象的歷史價值、藝術價值，確定保護項目的等級及其重點，對單獨的文物古跡、古建筑或建筑建連片地段和街區、古城遺址、古墓葬區、山川水系等，按重要程度不同，以點、線、面的形式劃定保護區和一定范圍的建設控制地帶，制定保護和控制的具體要求和措施。
二、深入調查研究、突出名城特點
歷史文化名城的規劃必須建立在對城市歷史和現狀深入調查研究的基礎上。調查的內容包括從“橫的”方面摸清文物古跡、風景名勝在地域和空間的分布；從“縱的”方面掌握城市發展不同歷史階段文物古跡的完整體系。我國的歷史文化名城豐富多彩，各有特色。有的是革命圣地，以光榮的革命斗爭傳統著稱；有的是歷代王朝的都城，以豐富的歷史文化遺產取勝；有的是風景勝地，以山川河湖和文物古跡結合見長。調查的目的在于逐步摸清文物古跡的數量和分布，并對其歷史價值、藝術價值和科學價值作出評價，以便準確地把握城市的特點，形成完整的規劃構思，力求反映城市歷史優秀傳統發展的連續性以及城市特有的自然和傳統風貌，保持與發展古城的合理的規劃格局。注意實事求是和科學性，避免牽強附會或追求形式。
三、協調幾方面的關系
1．發展生產和保護歷史文化名城的關系
從理論上講，在社會主義制度下，生產發展和生產力的布局是由國民經濟計劃和區域經濟發展規劃決定的，生產的發展促進整個城市的發展，城市則通過合理的規劃為生產發展提供必要的條件，二者應該是協調一致的。但是由于國民經濟計劃體制和某些具體環節上的缺陷，長期以來又沒有區域規劃為城市發展提供必要的依據，在一些歷史文化名城（包括在著名的都城遺址上）建設了許多嚴重破壞地下埋藏的文物遺跡、污染環境、外觀上又很不協調的工廠企業，發展生產和保護歷史文化名城存在著某些現實的矛盾。今后如不通過全面規劃加以必要的引導和控制，這種矛盾將進一步加劇。因此，在歷史文化名城的規劃中，對新建工業項目應有嚴格的選擇，有混雜在市區的工廠企業或單位要認真調查研究，分別情況、妥善處理：亂占亂建、污染嚴重，至今仍造成對重要文物古跡、風景名勝嚴重破壞的，要采取轉產、搬遷等措施，加以解決；影響環境協調、有一般污染，近期又沒有條件搬遷的，應嚴格控制其發展，并通過改革工藝、治理污染、逐步改善其環境質量，同時在規劃中考慮遠期搬遷的可能性，沒有污染危害、又不影響保護文物和環境協調的可予以保留。
2．城市現代化建設特別是舊城改造古城風貌的關系
隨著國家有經濟和社會的發展，舊城市要逐步改造，城市設施和社會生活要逐步現代化，歷史文化名城也將不斷充實、發展并賦予新的生命力，這是一種必然的發展趨勢。但是，歷史文化名城的建設和發展應特別注意整個空間環境的協調。《文物保護法》明確規定各級文物保護單位都應劃定必要的保護范圍，并根據保護文物的實際需要，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶。在文物保護單位的保護范圍內一般不得進行其他工程建設，在建設控制地事既要求對新建工程的高度、體量進行必要的控制，又要求建筑的形式、風格和古城環境相協調。建筑形式和風格既沒有固定的模式可以遵循，又不能用行政命令加以規定，需要規劃、設計部門密切配合，通過多方案比較，在實踐中不斷探索、創新；有條件的地方可采取規劃設計競賽、開展學術討論和交流的辦法，求得規劃設計水平的共同提高。在歷史文化名城保護規劃中，確定保護項目，劃定保護范圍和建設控制地帶都要十分慎重，必須通過調查研究和科學鑒定，按不同情況區別對待。
3．發展旅游事業和保護歷史文化名城的關系
歷史文化名城一般都以其悠久的歷史文化傳統和美麗的自然風光而馳名，吸引著國內外旅游者，我國歷史文化名城今后的旅游事業將會有很大發展，這對社會主義物質文明和精神文明建設、擴大我國的國際影響都是十分必要的。當前，一些歷史文化名城為了解決接待國外旅游者的困難，在重要的風景名勝區或文物古跡保護區內和周圍大興土木，建設現代化的高層賓館、飯店，甚至無科學根據地隨意復原古跡建筑，破壞了考古學遺址和整個環境的協調；有的名勝古跡對外開放，由于管理不善，也造成了一些人為的破壞。因此，有必要強調一切旅游設施的建設都要納入城市的統一規劃，遵照城建、文物、園林等部門的有關規定進行管理。歷史文化名城的規劃建設也要為旅游事業的發展創造必要的條件，按照本城市的具體條件開發建設新的旅游點，擴大旅游環境容量。
4．工作關系的協調
歷史文化名城的保護規劃建設，涉及到計劃、規劃、設計、文物、園林、宗教等許多部門，需要密切協作配合。實際上，文物古跡、宗教寺院和園林風景區常常是融為一體的，是一種相互依存、相互補充的關系，它們都需要通過規劃，有機地組織到城市的整體環境中去并得到妥善的保護和管理。建筑工程和市政工程設計是城市規劃構思的具體化，也是實施規劃過程的重要環節，對形成歷史文化名城的面貌有重要影響。規劃、文物、園林以及有關設計部門都要密切配合，協調行動，歷史文化名城的保護和建設，需要有必要的資金。因此還必須取得計劃部門的支持。
四、歷史文化名城規劃的編制與審批
國務院公布的歷史文化名城都要編制保護規劃，并按審批權限，隨同城市總體規劃一并上報審批，沒有做的要補做，沒有報的要補報。在編制總體規劃的基礎上，還應根據需要編制重要保護項目地段、街區、風景名勝區等的詳細規劃，提出保護和建設的具體實施方案。
（四）
隨著對保護祖國歷史文化遺產的認識不斷深化，保護歷史文化名城的工作已提上了議事日程，并取得了進展。但是工作才剛剛開始，發展還很不平衡，有待進一步統一認識，加深理解，不斷提高規劃質量和管理水平。實踐證明，歷史文化名城急需有一個統一規劃，通過規劃，對城市有個全面系統的認識，并從整體出發，在大輪廓上進行控制。但是，規劃的實施必然會受到許多現實條件的制約，需要進一步加強領導，充分依靠群眾，加強管理和法制建設，積極培養人材，建立一支比較穩定的規劃、設計、考古勘探和文物古建維修保證技術隊伍。要開辟投資渠道，保證各項保護、維修經費專款專用，在全面規劃的基礎上，逐步實現。
1982年2月8日，國務院批轉原國家建委等部門《關于保護我國歷史文化名城的報告》，并公布了國家第一批歷史文化名城名單。1982年7月28日，中央領導同志在薩空了第八位政協委員關于歷史文化各城保護問題的調查報告上又作了重要指示。
最近，我部城市規劃局會同文化部文物局在西安召開了“歷史文化名城規劃與保護座談會”，研究了當前歷史文化名城規劃與保護工作的開展，我們擬定了《關于加強歷史文化名城規劃工作的幾點意見》，現隨文印發，請各地在歷史文化名城規劃工作中參照執行。
城鄉建設環境保護部
1983年3月9日
關于加強歷史文化名城規劃工作的幾點意見
（一）
為了做好歷史文化名城的保護工作，國務院1982年2月8日批轉了國家建委、國家文物局、國家城建總局《關于保護我國歷史文化名城的報告》。國務院在批語中指出：“保護一批歷史文化名城，對于繼承悠久的文化遺產，發揚光榮的革命傳統，進行愛國主義教育，建設社會主義精神文明，擴大我國的國際影響，都有著積極的意義。”歷史文化名城集中體現了中華民族的悠久歷史、燦爛文化和光榮革命傳統，是全國人民極其寶貴的物質和精神財富。把歷史文化名城保護好、規劃好、建設好，是城市規劃工作的一項重要任務。
黨和國家十分重視歷史文化名城和文物的保護工作。國務院多次公布了有關文物保護和管理的指示和條例，1961年和1982年兩次公布了全國重點文物保護單位，1982年人大常委會公布了《中華人民共和國文物保護法》。1982年2月，國務院又公布了國家第一批歷史文化名城名單，引起了各級領導的重視和各界人士的熱烈反響，不少歷史文化名城的有關部門協同配合，做了許多有益的工作。他們廣泛宣傳和組織群眾，有計劃、有步驟地開展調查研究工作；通過多種途徑，采取了一系列保護文物古跡的具體措施；有的對歷史文化名城規劃的規劃與保護座談會上，交流了經驗，明確了開展歷史文化名城規劃工作的方向。在黨的十二大精神鼓舞下，開創歷史文化名城規劃工作新局面有了一個良好的開端。
（二）
當前，歷史文化名城保護和規劃建設中存在的主要問題是：
一、有些建設項目不當，影響了城市的環境和布局。一方面是不顧歷史文化名城的特點性質和要求，在市區建設了一些不該建設的項目；另一方面是項目選址不當，打亂了城市的合理布局。有些歷史文化名城被工業、倉庫或其他城市設施包圍、分割，城市環境受到污染，城市的自然景觀、人文景觀和傳統風貌受到損害。
二、城市的文物古跡、風景名勝遭受到不同程度的自然和人為的破壞。許多具有重大歷史價值的名勝古跡被一些工廠、倉庫、機關、部隊、學校社隊甚至私人長期占用，使一些珍貴的歷史文物建筑得不到應有的維修、保護。有的常年失修、破爛不堪；有的則辟為禁區，不向群眾開放。不少名山大川、河湖水面，不按規劃要求，任意開山取石、亂搭亂建、修路架橋、筑壩取水、圍湖造田、開渠墾植、開掘礦藏，古樹名木的大面積植被被毀，古城、古墓被亂平亂挖，文物古跡受到摧殘，自然面貌、生態平衡受到破壞。
三、歷史文化名城的保護與建設和旅游事業的發展不相適應的。由于城市行政管理和投資體制的影響，一些城市豐富的自然風景資源和文物古跡得不到應有的保護和開發，降低了旅游價值。
四、歷史文化名城，特別是經濟基礎比較薄弱的中小城鎮，對文物古跡、風景名勝的保護與開發，缺乏必要的資金、材料和技術隊伍，管理機構不健全，有關部門分工不明、職責不清，缺少必要的條法和規章制度。
造成以上問題的原因是多方面的，從根本上來說是長期以來“左”傾思影響，否定歷史文化傳統思潮的沖擊，特別是十年動亂，造成了我國歷史文化遺產的一場浩劫，教訓是深刻的。從認識上分析，主要有幾方面原因：一是片面強調發展生產，較多地考慮建設項目本身的建設條件和經濟效益，較少考慮城市的性質和特點，忽視整個城市的經濟效益、社會效益和環境效益的統一；二是城市規劃工作長期廢弛，城市管理不善，不按規劃辦事；三是對保護歷史文化名城的重要性認識不足，措施不力。
（三）
對歷史文化名城規劃的原則、內容和方法有以下幾點意見：
一、歷史文化名城規劃的概念和基本內容
歷史文化名城這一基本概念，反映了城市的特定性質，作為一種總的指導思想和原則。應當在城市規劃中體現出來，并對整個城市形態、布局、土地利用、環境規劃設計等方面產生重要的影響。歷史文化名城規劃首先應注意繼承和發揚本城市的歷史優秀傳統，其目的就是要使城市的發展和建設，既符合現代生產、生活要求，又保持其特有的歷史文化傳統風貌。歷史文化名城保護規劃就是以保護城市地區文物古跡、風景名勝及其環境為重點的專項規劃，是城市總體規劃的重要組成部分，廣義的說也包含有保護城市的優秀歷史傳統和合理布局的內容。編制保護規劃時，一般應根據保護對象的歷史價值、藝術價值，確定保護項目的等級及其重點，對單獨的文物古跡、古建筑或建筑建連片地段和街區、古城遺址、古墓葬區、山川水系等，按重要程度不同，以點、線、面的形式劃定保護區和一定范圍的建設控制地帶，制定保護和控制的具體要求和措施。
二、深入調查研究、突出名城特點
歷史文化名城的規劃必須建立在對城市歷史和現狀深入調查研究的基礎上。調查的內容包括從“橫的”方面摸清文物古跡、風景名勝在地域和空間的分布；從“縱的”方面掌握城市發展不同歷史階段文物古跡的完整體系。我國的歷史文化名城豐富多彩，各有特色。有的是革命圣地，以光榮的革命斗爭傳統著稱；有的是歷代王朝的都城，以豐富的歷史文化遺產取勝；有的是風景勝地，以山川河湖和文物古跡結合見長。調查的目的在于逐步摸清文物古跡的數量和分布，并對其歷史價值、藝術價值和科學價值作出評價，以便準確地把握城市的特點，形成完整的規劃構思，力求反映城市歷史優秀傳統發展的連續性以及城市特有的自然和傳統風貌，保持與發展古城的合理的規劃格局。注意實事求是和科學性，避免牽強附會或追求形式。
三、協調幾方面的關系
1．發展生產和保護歷史文化名城的關系
從理論上講，在社會主義制度下，生產發展和生產力的布局是由國民經濟計劃和區域經濟發展規劃決定的，生產的發展促進整個城市的發展，城市則通過合理的規劃為生產發展提供必要的條件，二者應該是協調一致的。但是由于國民經濟計劃體制和某些具體環節上的缺陷，長期以來又沒有區域規劃為城市發展提供必要的依據，在一些歷史文化名城（包括在著名的都城遺址上）建設了許多嚴重破壞地下埋藏的文物遺跡、污染環境、外觀上又很不協調的工廠企業，發展生產和保護歷史文化名城存在著某些現實的矛盾。今后如不通過全面規劃加以必要的引導和控制，這種矛盾將進一步加劇。因此，在歷史文化名城的規劃中，對新建工業項目應有嚴格的選擇，有混雜在市區的工廠企業或單位要認真調查研究，分別情況、妥善處理：亂占亂建、污染嚴重，至今仍造成對重要文物古跡、風景名勝嚴重破壞的，要采取轉產、搬遷等措施，加以解決；影響環境協調、有一般污染，近期又沒有條件搬遷的，應嚴格控制其發展，并通過改革工藝、治理污染、逐步改善其環境質量，同時在規劃中考慮遠期搬遷的可能性，沒有污染危害、又不影響保護文物和環境協調的可予以保留。
2．城市現代化建設特別是舊城改造古城風貌的關系
隨著國家有經濟和社會的發展，舊城市要逐步改造，城市設施和社會生活要逐步現代化，歷史文化名城也將不斷充實、發展并賦予新的生命力，這是一種必然的發展趨勢。但是，歷史文化名城的建設和發展應特別注意整個空間環境的協調。《文物保護法》明確規定各級文物保護單位都應劃定必要的保護范圍，并根據保護文物的實際需要，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶。在文物保護單位的保護范圍內一般不得進行其他工程建設，在建設控制地事既要求對新建工程的高度、體量進行必要的控制，又要求建筑的形式、風格和古城環境相協調。建筑形式和風格既沒有固定的模式可以遵循，又不能用行政命令加以規定，需要規劃、設計部門密切配合，通過多方案比較，在實踐中不斷探索、創新；有條件的地方可采取規劃設計競賽、開展學術討論和交流的辦法，求得規劃設計水平的共同提高。在歷史文化名城保護規劃中，確定保護項目，劃定保護范圍和建設控制地帶都要十分慎重，必須通過調查研究和科學鑒定，按不同情況區別對待。
3．發展旅游事業和保護歷史文化名城的關系
歷史文化名城一般都以其悠久的歷史文化傳統和美麗的自然風光而馳名，吸引著國內外旅游者，我國歷史文化名城今后的旅游事業將會有很大發展，這對社會主義物質文明和精神文明建設、擴大我國的國際影響都是十分必要的。當前，一些歷史文化名城為了解決接待國外旅游者的困難，在重要的風景名勝區或文物古跡保護區內和周圍大興土木，建設現代化的高層賓館、飯店，甚至無科學根據地隨意復原古跡建筑，破壞了考古學遺址和整個環境的協調；有的名勝古跡對外開放，由于管理不善，也造成了一些人為的破壞。因此，有必要強調一切旅游設施的建設都要納入城市的統一規劃，遵照城建、文物、園林等部門的有關規定進行管理。歷史文化名城的規劃建設也要為旅游事業的發展創造必要的條件，按照本城市的具體條件開發建設新的旅游點，擴大旅游環境容量。
4．工作關系的協調
歷史文化名城的保護規劃建設，涉及到計劃、規劃、設計、文物、園林、宗教等許多部門，需要密切協作配合。實際上，文物古跡、宗教寺院和園林風景區常常是融為一體的，是一種相互依存、相互補充的關系，它們都需要通過規劃，有機地組織到城市的整體環境中去并得到妥善的保護和管理。建筑工程和市政工程設計是城市規劃構思的具體化，也是實施規劃過程的重要環節，對形成歷史文化名城的面貌有重要影響。規劃、文物、園林以及有關設計部門都要密切配合，協調行動，歷史文化名城的保護和建設，需要有必要的資金。因此還必須取得計劃部門的支持。
四、歷史文化名城規劃的編制與審批
國務院公布的歷史文化名城都要編制保護規劃，并按審批權限，隨同城市總體規劃一并上報審批，沒有做的要補做，沒有報的要補報。在編制總體規劃的基礎上，還應根據需要編制重要保護項目地段、街區、風景名勝區等的詳細規劃，提出保護和建設的具體實施方案。
（四）
隨著對保護祖國歷史文化遺產的認識不斷深化，保護歷史文化名城的工作已提上了議事日程，并取得了進展。但是工作才剛剛開始，發展還很不平衡，有待進一步統一認識，加深理解，不斷提高規劃質量和管理水平。實踐證明，歷史文化名城急需有一個統一規劃，通過規劃，對城市有個全面系統的認識，并從整體出發，在大輪廓上進行控制。但是，規劃的實施必然會受到許多現實條件的制約，需要進一步加強領導，充分依靠群眾，加強管理和法制建設，積極培養人材，建立一支比較穩定的規劃、設計、考古勘探和文物古建維修保證技術隊伍。要開辟投資渠道，保證各項保護、維修經費專款專用，在全面規劃的基礎上，逐步實現。
